加入世貿(mào)組織以來，我國棉花產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，棉花總產(chǎn)、單產(chǎn)和播種面積均呈增長趨勢，但同時棉花生產(chǎn)劇烈波動，價格大起大落，進(jìn)口大幅增加。今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)，我國棉花產(chǎn)業(yè)仍將保持“大進(jìn)大出”格局，產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要穩(wěn)定的市場環(huán)境，紡織行業(yè)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

一、我國棉花產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及認(rèn)識

(一)近年來我國棉花產(chǎn)業(yè)的突出特點(diǎn)

生產(chǎn)波動較大，價格大起大落，棉農(nóng)收益缺乏保障，棉花進(jìn)口快速增加。

(二)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)識

我國棉花產(chǎn)業(yè)將長期保持“大進(jìn)大出”格局，棉花產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要穩(wěn)定的市場環(huán)境，紡織行業(yè)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

二、我國現(xiàn)有調(diào)控政策及效果評價

(一)良種補(bǔ)貼政策。2007年，中央財政實(shí)行棉花良種補(bǔ)貼。2009年改為全覆蓋的普惠制補(bǔ)貼政策。

項(xiàng)目區(qū)實(shí)現(xiàn)了良種良法配套，降低了棉農(nóng)購種成本。但由于目前補(bǔ)貼方式是根據(jù)種植面積發(fā)放現(xiàn)金，與是否使用良種沒有掛鉤，很難從根本上改善品種“多亂雜”現(xiàn)象。

(二)高產(chǎn)創(chuàng)建措施。2009年，國家將棉花納入高產(chǎn)創(chuàng)建范圍中，在全國200個棉花主產(chǎn)縣實(shí)施棉花高產(chǎn)創(chuàng)建活動。

從2009年來看，高產(chǎn)創(chuàng)建地塊的棉花產(chǎn)量明顯高于普通棉田，增加了棉農(nóng)效益。調(diào)查顯示，2010年高產(chǎn)創(chuàng)建示范縣植棉面積與上年相比都有不同程度的增加。

(三)1∶1配套措施。針對2005年度新疆棉花出現(xiàn)銷售進(jìn)度緩慢、庫存積壓嚴(yán)重的問題，國家發(fā)改委提出，對紡織企業(yè)按實(shí)際使用新疆棉數(shù)量同比例發(fā)放進(jìn)口配額;使用農(nóng)發(fā)行貸款的紡織企業(yè)購買使用新疆棉花，由農(nóng)發(fā)行按優(yōu)惠貸款利率提供購棉資金。

這一措施對加快新疆棉的銷售，緩解庫存壓力，歸還農(nóng)發(fā)行的貸款，促進(jìn)新年度棉花購銷工作順利開展起到了一定的作用。但對內(nèi)地棉花購銷企業(yè)造成了事實(shí)上的不平等競爭，而且具有明顯的臨時性特征。

(四)新疆棉花出疆運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼政策。2008年，財政部研究制定了《出疆棉移庫費(fèi)用補(bǔ)貼管理暫行辦法》，規(guī)定符合國家標(biāo)準(zhǔn)的出疆棉，不分品級和長度，中央財政每噸定額補(bǔ)貼400元，補(bǔ)貼期限暫定為2008年度至2010年度。

這對解決長期以來由于運(yùn)輸瓶頸導(dǎo)致的新疆棉價格較高、競爭力低的問題起到了一定的作用，提高了內(nèi)地紡織企業(yè)使用新疆棉的積極性。

(五)臨時收儲政策。分別在2008年10~12月，3次出臺棉花收儲政策。

臨時收儲起到了重要的托市作用，但由于執(zhí)行方式方法存在問題及出臺的滯后性，收儲對棉農(nóng)收入的支持作用有限。

(六)進(jìn)出口調(diào)控政策。加入世貿(mào)組織后，我國對棉花進(jìn)口實(shí)行關(guān)稅配額管理制度，2005年對配額外進(jìn)口實(shí)施滑準(zhǔn)關(guān)稅制度。

滑準(zhǔn)稅制度將進(jìn)口棉價格調(diào)整到一定范圍內(nèi)，避免了對國內(nèi)棉價的過度沖擊，保證了進(jìn)口棉數(shù)量避免大起大落。主要問題有兩個：一是配額發(fā)放易誘發(fā)“尋租”;二是增發(fā)配額量很難預(yù)測，給市場帶來不確定性。

三、棉花產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策建議(一)近期政策建議

增加棉花投入補(bǔ)貼。完善棉花良種補(bǔ)貼操作方式，將棉花列入農(nóng)資綜合直補(bǔ)范圍，繼續(xù)實(shí)行棉花高產(chǎn)創(chuàng)建，進(jìn)一步擴(kuò)大棉花高產(chǎn)創(chuàng)建的范圍和投入力度。

完善國儲棉運(yùn)行機(jī)制。建立科學(xué)的儲備棉的收儲和拋儲啟動機(jī)制，增加政策的透明度和宣傳力度，盡量讓各利益主體都及時了解國家的儲備政策。

改進(jìn)棉花進(jìn)口管理政策。繼續(xù)堅持滑準(zhǔn)稅制度，公開明確進(jìn)口配額的數(shù)量和發(fā)放時間，對于超出配額的進(jìn)口可采取公開拍賣方式。

(二)遠(yuǎn)期政策建議

積極探索目標(biāo)價格政策。直接補(bǔ)貼農(nóng)民，保護(hù)棉農(nóng)的生產(chǎn)積極性。從當(dāng)前情況看，可考慮選擇新疆實(shí)行棉花目標(biāo)價格政策試點(diǎn)，成熟以后再向全國其他棉區(qū)推廣。

完善和推廣棉花保險政策。完善棉花主產(chǎn)區(qū)自然災(zāi)害和生物災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，健全防災(zāi)減災(zāi)體系。積極探索建立農(nóng)業(yè)保險的方案，并在一些災(zāi)害頻繁地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，政府給予一定的扶持和監(jiān)管。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大棉田質(zhì)量改良的投資力度，特別是對新疆等常年連續(xù)只種植棉花的地區(qū)要有所傾斜。改善水利設(shè)施，推行節(jié)水灌溉。