堅持和完善村黨組織領(lǐng)導的村民自治機制

　　——農(nóng)村社區(qū)建設不是要另起爐灶、另搞一套，不能背離村民自治的基本要求和基本精神

　　民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司司長蔣昆生介紹，這次《指導意見》當中很重要的一個亮點是非常明確地提出堅持和完善村黨組織領(lǐng)導的村民自治機制。針對個別地方的實踐過程當中出現(xiàn)的弱化村民自治的問題，《指導意見》強調(diào)了農(nóng)村社區(qū)建設必須堅持村黨組織的領(lǐng)導、村委會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段。“農(nóng)村社區(qū)建設不是要另起爐灶、另搞一套，不能背離村民自治的基本要求和基本精神。”

　　“不改變村民自治機制，不增加農(nóng)村基層管理層級，嚴禁以管委會等機構(gòu)取代村管理組織和村民委員會，有很強的針對性。”華中師范大學政治學研究院教授唐鳴說，《指導意見》更加注重有的放矢，不僅從正面規(guī)定了要做什么，而且也從負面規(guī)定了不能做什么，體現(xiàn)了很強的措施性和針對性。

　　蔣昆生表示，《指導意見》將村民自治的理念、方式和機制貫穿于農(nóng)村社區(qū)建設全過程和各個方面，又結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設的實際需要，豐富了村民自治的內(nèi)容和形式，拓展了村民自治的范圍和途徑。

　　將擴大非戶籍居民參與作為農(nóng)村社區(qū)建設的主攻難點

　　——不能只管戶籍居民，只管自己的村民，農(nóng)村社區(qū)服務應該一視同仁

　　將擴大非戶籍居民參與作為農(nóng)村社區(qū)建設的主攻難點是文件的另一個亮點。蔣昆生介紹說，隨著30多年改革開放，各地農(nóng)村外來人口逐步增多，有些東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外來務工人員已經(jīng)超過本地人口，在農(nóng)村社區(qū)建設中要把非戶籍居民服務的問題解決好。

　　另外要將促進城鄉(xiāng)公共服務均等化作為農(nóng)村社區(qū)建設的關(guān)鍵任務。“不能說只管戶籍居民，在這個地方居住的外來務工人員就不管了，這不行。同時，農(nóng)村社區(qū)服務都應該一視同仁，充分發(fā)揮各種機構(gòu)的作用，各種社會力量的作用，把均等化服務的問題落實好。”蔣昆生說，《指導意見》當中明確使用的是農(nóng)村居民的提法，雖然與農(nóng)村村民一字之差，但概念內(nèi)涵廣泛得多，只要居住在農(nóng)村社區(qū)的居民都是農(nóng)村居民，都應該享受基本的民主權(quán)利、公共服務和其他方面的權(quán)益。

　　決不能讓農(nóng)村變成荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村

　　——加強對空心化的留守人員的關(guān)愛服務是一項重點任務

　　“即使將來城鎮(zhèn)化水平達到70%，還會有四五億人生活在農(nóng)村，我們決不能讓農(nóng)村變成荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村，鄉(xiāng)土文化的根不能斷。”民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司副司長朱耀垠進一步解讀說，推進農(nóng)村社區(qū)建設的一個重要目的，就是要致力于為農(nóng)村建設幸福家園和美麗鄉(xiāng)村，不斷煥發(fā)和增強農(nóng)村發(fā)展的生機和活力。為此，《指導意見》明確要求，農(nóng)村社區(qū)建設要遵循城鄉(xiāng)銜接、突出特色、科學謀劃、分類施策的原則，要統(tǒng)籌考慮各地農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展條件、人口狀況和變動趨勢，自然地理狀況、歷史文化傳統(tǒng)等因素，合理確定試點目標和工作重點，因地制宜開展試點探索。

　　另外他認為，三留守人員和村莊的空心化是一個問題的兩個方面，據(jù)推算，我國農(nóng)村留守兒童已超過6000萬，留守婦女達到了4700多萬，留守老人約有5000萬，這部分人在生產(chǎn)或者生活當中都會存在這樣或者那樣的困難，維護好這些群眾的合法權(quán)益是一件大事，加強對空心化的留守人員的關(guān)愛服務是農(nóng)村社區(qū)建設的一項重點任務。

　　農(nóng)村社區(qū)建設和城市社區(qū)建設的不同點

　　——重視鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點，保留鄉(xiāng)村風貌

　　在對比農(nóng)村社區(qū)建設和城市社區(qū)建設的異同時，唐鳴說，二者在地位作用、總體目標、工作理念和發(fā)展方向上是相同的。差異主要表現(xiàn)在三個方面：一是在建設對象方面，農(nóng)村居民的社會生活共同體與城市居民的生活共同體不一樣。城市社區(qū)居民的聚集程度比較高，人口密度也比較高，居民的社會階層比較多，人口的異質(zhì)性比較強，居民主要從事工商業(yè)，彼此之間直接因生產(chǎn)活動而產(chǎn)生的社會交往比較少。農(nóng)村社區(qū)恰好相反，農(nóng)村社區(qū)居民聚居程度較低、人口密度較低，居民社會階層較少，人口同質(zhì)性較強，居民主要從事農(nóng)業(yè)，彼此之間直接因生產(chǎn)活動而產(chǎn)生的社會交往較多。

　　其次，在建設基礎方面，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距的存在，城鄉(xiāng)社會二元結(jié)構(gòu)尚未完全消除，城市社區(qū)建設要早于農(nóng)村社區(qū)建設，城鄉(xiāng)之間無論是在社區(qū)的服務管理平臺建設還是在服務管理體系建設上面都存在著一定的差距。從促進城鄉(xiāng)一體化建設的角度來看，農(nóng)村社區(qū)建設的任務更為緊迫和繁重。

　　第三，在建設內(nèi)容方面，城鄉(xiāng)社區(qū)需求結(jié)構(gòu)不盡相同，由此決定了農(nóng)村社區(qū)建設與城市社區(qū)建設的建設內(nèi)容不盡一致。“比如說農(nóng)村社區(qū)建設除了滿足生活需要以外，還涉及滿足農(nóng)民生產(chǎn)所需的生產(chǎn)性公共服務，《指導意見》提出要重視鄉(xiāng)土味道、體現(xiàn)農(nóng)村特點、保留鄉(xiāng)村風貌，這些都是城市社區(qū)建設所沒有的。”

　　嚴禁強制推行大拆大建、撤村并居

　　——既要合理借鑒城市社區(qū)建設的有益經(jīng)驗，又不能簡單復制城市社區(qū)建設的操作模式

　　朱耀垠認為，大拆大建有三個違背，一是違背農(nóng)民的意愿，二是違背村莊的演進規(guī)律，三是違背城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。它有三個盲目，一是盲目地撤村并居，二是盲目強迫農(nóng)民集中居住，三是盲目利用非農(nóng)用地。

　　他介紹，將農(nóng)村社區(qū)建設簡單等同于農(nóng)民上樓的認識和做法，忽略了農(nóng)村社區(qū)建設的豐富內(nèi)涵，將農(nóng)村社區(qū)建設狹隘理解為農(nóng)村居民居住形態(tài)的城市社區(qū)化。推動出臺《指導意見》的重要目的之一正是為了對把農(nóng)村社區(qū)建設簡單等同于“農(nóng)民上樓”的思路進行澄清，對一些地方客觀存在的借農(nóng)村社區(qū)建設之名進行大拆大建，強迫農(nóng)民上樓的情況進行糾正。

　　為了扭轉(zhuǎn)這種片面認識，《指導意見》明確提出“嚴禁強制推行大拆大建、撤村并居，嚴禁違反土地利用規(guī)劃擅自改變農(nóng)地用途。”同時確定了“城鄉(xiāng)銜接、突出特色”的基本原則。也就是說，既要合理借鑒城市社區(qū)建設的有益經(jīng)驗，又不能簡單復制城市社區(qū)建設的操作模式。