就像電視節(jié)目《變形記》中所錄制的，中國(guó)存在著對(duì)比鮮明的兩種面貌:城市和農(nóng)村。當(dāng)你身在北京、上海、廣州、深圳等國(guó)際大都市，你不會(huì)懷疑正身在一個(gè)財(cái)富、物質(zhì)極大豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家，但當(dāng)你深入中國(guó)西南、西北等地的小村莊，也會(huì)被他們落后和拮據(jù)的生活現(xiàn)狀所震撼。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年1月發(fā)布的2014年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到54.77%。這個(gè)數(shù)字不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平。

　　4月11日，由華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院、中國(guó)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇主辦的《中國(guó)2049戰(zhàn)略》課題中期評(píng)審匯報(bào)會(huì)在北京舉行。會(huì)上，就如何破解和推進(jìn)中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展問(wèn)題，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師馮俏彬從制度供給和制度創(chuàng)新的角度提出了建議。

　　馮俏彬認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心是解決三農(nóng)問(wèn)題。她建議，"十三五"期間，將改革重點(diǎn)集中到以縣鎮(zhèn)為主的政區(qū)改革上，推動(dòng)一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。

　　就在這次會(huì)議的前三天，4月8日，廣東省政府與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部簽署了共同推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體制改革試點(diǎn)省建設(shè)合作協(xié)議。

　　雙方將以部省合作的方式，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)、綠色建設(shè)體系、住房制度、現(xiàn)代建造、行政管理等方面的改革，將廣東建成國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體制改革試點(diǎn)省。

　　仍處在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段

　　2014年公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，到2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)45%左右，并努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。

　　此后，在今年召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告指出，2015年，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化取得新突破。

　　他提出，城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在。要堅(jiān)持以人為核心，以解決"三個(gè)1億人"問(wèn)題為著力點(diǎn)，即"促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化"，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對(duì)現(xiàn)代化的支撐作用。

　　有專(zhuān)家認(rèn)為，這表明，政府已經(jīng)把"城鎮(zhèn)化"問(wèn)題提到了一個(gè)新高度，也將其視為中國(guó)繼續(xù)釋放增長(zhǎng)潛力的重要著力點(diǎn)。

　　事實(shí)上，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平總體不均衡。我國(guó)東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。

　　據(jù)新華社近日發(fā)表的"首季經(jīng)濟(jì)觀察"稱(chēng)，2015年首季，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然巨大，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。種種跡象表明，制造業(yè)和房地產(chǎn)等傳統(tǒng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域呈現(xiàn)乏力態(tài)勢(shì)。在一系列政策的刺激下，目前，房地產(chǎn)市場(chǎng)正處于調(diào)整期，部分城市商品房交易量企穩(wěn)回升，改善性需求積極性提高。

　　據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資同比增速降至10.5%，比上年回落9.3個(gè)百分點(diǎn)。

　　中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)余斌指出，2014年年底中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為55%，與2030年70%的目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)。預(yù)計(jì)直到2030年，中國(guó)都將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，且城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的改善性需求很大。"從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)房地產(chǎn)在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間都會(huì)具有良好的發(fā)展前景。"

　　他表示，未來(lái)中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)同比增長(zhǎng)可達(dá)7%左右，城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)亦可達(dá)到這一水平;再加上每年城鎮(zhèn)化水平提高大概1個(gè)百分點(diǎn)，"這兩個(gè)因素加在一起，可以支撐未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)、房地產(chǎn)投資7%-8%的增長(zhǎng)速度"。

　　城鄉(xiāng)發(fā)展一體化帶來(lái)的流動(dòng)和需求一定程度上會(huì)促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，然而，在如今經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻、工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不好，房地產(chǎn)不景氣的情況下，如何搞好城鄉(xiāng)一體化，是很多地方在著力思考解決的問(wèn)題。

　　馮俏彬的研究顯示，當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化還面臨著五大突出矛盾和問(wèn)題，比如，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)水平差距明顯，農(nóng)民工市民化"門(mén)檻"較高，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)很不暢通，農(nóng)業(yè)落后，鄉(xiāng)村凋敝等。

　　她認(rèn)為，其中，城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)很不暢通是目前最嚴(yán)重的問(wèn)題。"國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，就是說(shuō)要素可以平等、自由的流動(dòng)和交換。而在這個(gè)方面，只有農(nóng)民工進(jìn)城，即勞動(dòng)力從農(nóng)村到城市的流動(dòng)做到了。除此之外，其他要素的流動(dòng)進(jìn)展相當(dāng)有限。"

　　馮俏彬把從現(xiàn)在到2049年，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化分為三個(gè)階段:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)一體化。"目前，我國(guó)在城鄉(xiāng)一體化的道路上，仍停留在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段。農(nóng)村向城市的單向人口流動(dòng)帶來(lái)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng)，但這個(gè)松動(dòng)還很有限。"馮俏彬說(shuō)。

　　根據(jù)馮俏彬的城市化進(jìn)程模型研究所示:2049年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到83.85%，根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)計(jì)，2050年，我們城市化率大概是在76%左右

　　"撤縣改市"迫在眉睫

　　馮俏彬說(shuō)，城市化的根本內(nèi)涵就是城市人口增加，農(nóng)村人口減少，這是最直接、最簡(jiǎn)單的邏輯。

　　"城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，也就是需要12億人住在城鎮(zhèn)，現(xiàn)在6億多再增加5億多人的話，現(xiàn)在城市都擠成什么樣子了?生活水平大幅下降，12億人擁擠在城市你再怎么建設(shè)也來(lái)不及。"全國(guó)政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)厲以寧教授曾表示，"所以一定要走適合中國(guó)國(guó)情的道路，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是老城區(qū)向新城區(qū)到新社區(qū)。"

　　"在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是要解決人往哪里去的問(wèn)題。我們需要有大量的中小城鎮(zhèn)，這里的中小城鎮(zhèn)不是空間上的城鎮(zhèn)建設(shè)，而是從體制上認(rèn)可的城市身份。這是我們?cè)谛姓ㄖ粕献畲蟮碾y題。"馮俏彬說(shuō)。

　　根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國(guó)50萬(wàn)以下人口的城市共有380個(gè)，即小城市的數(shù)量為380個(gè)。

　　"現(xiàn)在從我們行政體制基本上限制中小城市的建設(shè)，中小城市基本上處于高度停滯階段。"馮俏彬說(shuō)，"在行政區(qū)劃方面，縣和鎮(zhèn)是農(nóng)村政區(qū)的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，縣改市的政策全面叫停。近兩年，才剛有松動(dòng)，放了幾個(gè)縣改市。"

　　馮俏彬發(fā)現(xiàn)，在限制縣改市的同時(shí)，部分有需求的地方把方向轉(zhuǎn)向了"縣改區(qū)"，或是"省管縣"，而有些時(shí)候，這種"改"是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

　　根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國(guó)市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個(gè)增至2011年的857個(gè)，縣級(jí)市則從400個(gè)下降到369個(gè)。一些百?gòu)?qiáng)縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。

　　馮俏彬在研究中建議:在"十三五"期間，必須要順應(yīng)我國(guó)城市化發(fā)展的需要，將改革重點(diǎn)集中到以縣鎮(zhèn)為主的政區(qū)改革上，推動(dòng)一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。

　　據(jù)悉，全國(guó)已有165個(gè)縣"撤縣設(shè)市"申報(bào)材料已報(bào)國(guó)務(wù)院排隊(duì)待審批。

　　馮俏彬提示到，行政體制改革會(huì)給財(cái)政體制改革帶來(lái)種種的困擾，而行政體制里最大的問(wèn)題就是農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化基本上沒(méi)有通道。

　　"必須立即重啟'撤縣改市'，其重要性和緊迫程度一點(diǎn)兒都不亞于放開(kāi)二胎!"馮俏彬表示。

　　"在執(zhí)行中，縣改市對(duì)于很多官員來(lái)講意味著更大的權(quán)力，更多的財(cái)政收入等，所以，縣改市在控制不好的情況下，確實(shí)意味著機(jī)構(gòu)、官位以及行政成本的急劇增加。并且，由于民政部提出的縣改市的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)時(shí)，已很難起到篩選的作用，就很少有縣改市獲批了。"馮俏彬分析說(shuō)。

　　研究建議，為了防止曾經(jīng)縣改市出現(xiàn)的問(wèn)題，重啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)發(fā)展、市政設(shè)施四個(gè)方面，分東、中西部給出量化條件。標(biāo)準(zhǔn)只是撤縣改市的"門(mén)檻"，而不是充分條件。另外，還要，適度弱化行政級(jí)別與權(quán)力大小之間過(guò)于緊密的關(guān)聯(lián)。

　　研究還發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以后，形成了一大批巨型鎮(zhèn)、特強(qiáng)鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)。其中，根據(jù)六普的數(shù)據(jù)，廣東佛山市獅山鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到665000人。常住人口排名前十的鎮(zhèn)中有六個(gè)都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過(guò)35萬(wàn)人。

　　馮俏彬建議，應(yīng)該擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)市的試點(diǎn)。"可以在經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)發(fā)展、市政設(shè)施、區(qū)位等方面設(shè)立具體的標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范鎮(zhèn)級(jí)市的設(shè)立。例如，其中，在經(jīng)濟(jì)方面，她建議，全鎮(zhèn)的財(cái)政總收入位于全省鎮(zhèn)前列，第二三產(chǎn)業(yè)增加值占鎮(zhèn)GDP比重的80%以上，第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重達(dá)到80%以上。"

　　推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是關(guān)鍵

　　除了從改革行政體制的方面解決城鄉(xiāng)一體化中"人往哪里去"的問(wèn)題，研究表明，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的最關(guān)鍵問(wèn)題，是龐大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的根本之策，是城市工商資本下鄉(xiāng)的前提條件。

　　"解決'三農(nóng)'問(wèn)題要在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化的背景下解決，解決這個(gè)問(wèn)題農(nóng)村的問(wèn)題不能靠農(nóng)村自身解決，一定要和城市聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)有個(gè)重要的問(wèn)題，城里的人員、城里的工商資本、城里的要素要能下鄉(xiāng)。"馮俏彬認(rèn)為。

　　研究認(rèn)為第一層次的基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、住房保障等方面的服務(wù)保障。

　　但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化并不容易做到，馮俏彬的研究認(rèn)為，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)，面臨著制度障礙。第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度碎片化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域會(huì)造成制度不一樣。

　　"第二，財(cái)政部門(mén)對(duì)基本公共服務(wù)涉及到的權(quán)力性支出充滿(mǎn)了畏懼。權(quán)力性支出是一種法定支出，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技等領(lǐng)域。財(cái)政部門(mén)在十八大三中全會(huì)報(bào)告中非常重要的突破就是要取消財(cái)政支出和某些重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)。但是，對(duì)于權(quán)力性支出究竟要控制到什么程度，是現(xiàn)代財(cái)政一個(gè)可以商討的話題。"馮俏彬說(shuō)。

　　第三，中央與地方之間在基本公共服務(wù)方面的相關(guān)事權(quán)、支出責(zé)任迄今沒(méi)有劃清。

　　"第四，整體推進(jìn)與地方試點(diǎn)之間存在內(nèi)在矛盾。試點(diǎn)之后的結(jié)果就是地方試不下去，比如江蘇和安徽做的試點(diǎn)，試點(diǎn)農(nóng)民工市民化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。后來(lái)我們了解到，因?yàn)槿耸橇鲃?dòng)的，變化的試點(diǎn)測(cè)算無(wú)法進(jìn)行。"

　　對(duì)此，研究也提出了相應(yīng)的政策建議，在促進(jìn)社會(huì)公平、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、保持財(cái)政可持續(xù)、為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)的原則下，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。要建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)允許基本公共服務(wù)的合理區(qū)域差異。要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度銜接、并軌。要將社會(huì)保障明確為中央與地方共同事權(quán)，中央制度要承擔(dān)主要資金責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)管理營(yíng)運(yùn)。要強(qiáng)化升級(jí)政府的"轄區(qū)責(zé)任"。社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌要有時(shí)間表和路線圖。