城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有哪些路徑和方法？在現有體制框架下，除了“土地置換身份”等探索外，是否還有其他方法，可以縮短城鄉(xiāng)差距，又能保證農民的切身利益？
2010年8月，浙江省杭州市設計出臺了“區(qū)縣協(xié)作”戰(zhàn)略，把11個城區(qū)與5個下屬的縣市進行對口結合，建立了5個聯動發(fā)展的協(xié)作組，并將下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和黨委政府部門全部打通，試圖取得統(tǒng)籌發(fā)展的效果。
與“東西合作”等做法有著本質的不同，杭州的“區(qū)縣協(xié)作”以市場需求為導向，改變了長期以來人們將城鄉(xiāng)對立起來考慮的思維習慣，也改變了長期來單向的“輸血式”幫扶，將政治任務和市場需求融會貫通，建立起了互利共贏的利益機制，解決了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中動力不足、難以持續(xù)的“頑癥”。
“三農”專家顧益康認為：杭州的“區(qū)縣協(xié)作”，既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要路徑，也是“三化同步”發(fā)展的重要抓手，對于創(chuàng)新城市發(fā)展模式，變城鄉(xiāng)分割為城鄉(xiāng)統(tǒng)一，實現真正意義上的“大城市”，具有突破性意義。
從“幫扶”到“協(xié)作”
杭州經濟發(fā)展強勁，2010年全市財政總收入為1200多億元，農村居民人均純收入1.3萬多元。但杭州經濟發(fā)展很不平衡，一個是城鄉(xiāng)之間不平衡，另一個是東西部之間不平衡。在杭州，東部是城區(qū)，也是平原；西部是農村，也是山區(qū)，發(fā)展的差異十分明顯。有關資料顯示：五縣(市)面積占全市的81.5%多，人口占全市的37.2%，但生產總值則只占全市的20%，地方財政收入只占全市的12.9%。
為盡快彌補城鄉(xiāng)之間的發(fā)展“短板”，杭州曾先后推出聯鄉(xiāng)結村、村企結對、低收入農戶奔小康等舉措，這些舉措盡管有一定的收效，已實屬不易，但因為浙江的財政體制是“省直管縣”，城區(qū)與5縣市“分灶吃飯”，互不相干，客觀上決定了這些平臺的設計，只是從道義和責任出發(fā)，而很少站在市場的角度考慮經濟利益，執(zhí)行起來自然事倍功半，難以有大的突破。
市場經濟的本質是互利雙贏。只有找到雙方的利益結合點，在制度層面建立起市場化的利益關系，讓“政治任務”變成“市場行為”，合作雙方風險共擔，利益共沾，這樣的合作才有“動力”，才可持續(xù)，才能事半功倍。
浙江省委常委、杭州市委書記黃坤明分析認為，杭州城區(qū)的發(fā)展，已經進入高位運營：一方面，各種優(yōu)質資源和生產要素高度集聚，輻射能力和溢出效應日趨增強；另一方面，隨著競爭的加劇，發(fā)展機會越來越少，空間越來越逼仄。而杭州農村幅員遼闊，資源充足，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，且產業(yè)層次相對較低，服務業(yè)十分薄弱，各類公共服務及社會事業(yè)十分欠缺。杭州城鄉(xiāng)之間的發(fā)展存在很強的互補性。
2010年8月，“區(qū)縣協(xié)作”在杭州正式推出，原來互不相干的城鄉(xiāng)二元經濟體開始“抱團”發(fā)展。根據安排，杭州11個城區(qū)和5個下屬縣市掛鉤結對，成為5個協(xié)作組，在產業(yè)共興、資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結對、干部掛職、環(huán)境共保等方面，開展全方位協(xié)作。5年內，每個協(xié)作組要共建2個產業(yè)集聚平臺，城區(qū)要向對口縣市轉移產業(yè)項目投資20億元以上。
以前，從城市往農村轉移項目，往往是剃頭挑子一頭熱：農村娶了城里的“媳婦”，自然是喜形于色；而城市把“女兒”嫁到農村，則常常“心有不甘”。
隨著農村經濟發(fā)展的加快，5縣市的用地指標本身入不敷出，越來越拮據。因此，城鄉(xiāng)“聯姻”增加了新的難度：除了城市方面推三阻四，農村方面也開始挑肥揀瘦。
為了同時解除雙方的顧慮，杭州作出兩條規(guī)定，一是設立統(tǒng)籌基金：杭州市財政每年新增10億元，支持下屬5個縣市加快發(fā)展，各個城區(qū)同時設立專項基金，每年不低于3000萬元，用于區(qū)縣合作項目的前期籌備；二是稅收分成：屬于整體轉移的高端產業(yè)項目，調減轉出城區(qū)的體制上解基數；屬于部分轉移或設立分支機構的高端產業(yè)項目，地方財政收入由雙方分配；產業(yè)協(xié)作基地產生的地區(qū)生產總值、全社會固定資產投資等指標，由市統(tǒng)計局和結對雙方共商分成辦法。
因為確立了利益連結機制，雙方政府的協(xié)作積極性得到了充分發(fā)揮。他們共同搭建服務平臺，不僅為企業(yè)投資積極牽線搭橋，還幫助企業(yè)開展前期籌備。一大批大項目由此快速簽約，如桐廬縣橫村鎮(zhèn)集鎮(zhèn)改造、淳安縣姜家鎮(zhèn)下山移民集聚區(qū)、臨安市昌化鎮(zhèn)國內最大的堅果市場、建德市航頭鎮(zhèn)省級農業(yè)園區(qū)建設等。
據統(tǒng)計，截至目前，“區(qū)縣協(xié)作”簽約協(xié)作項目已經達到181個，總投資103.7922億元，各城區(qū)的專項資金也已全部到位，總額2.79億元。#p#分頁標題#e#從“產業(yè)協(xié)作”到“全面對接”
說到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，許多人簡單地理解為是城市對農村經濟上的援助，因此設計的載體往往是局部的，以幫助農民提高收入為目標。事實上，農村發(fā)展到今天，社會結構、社會矛盾、發(fā)展重心都發(fā)生了深刻的變化。農村所面臨的，是錯綜復雜的綜合性難題，牽涉到醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障、環(huán)境保護等諸多方面，要解決這“一攬子”的深層次問題，必須從“產業(yè)協(xié)作”開始，實行上下互動、左右協(xié)同，聯動推進。如果將“產業(yè)協(xié)作”作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全部內容，顯然將在目標上發(fā)生偏差。
例如杭州的一些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年來搞了許多“點對點”的幫扶，如來料加工、務工培訓、定點招工等等，農民經濟收入盡管有所提高，但各類公共服務嚴重不足，“看病難”、“讀書難”等矛盾十分突出；另一些交通便利的工業(yè)強鎮(zhèn)，盡管公共服務有比較充足的供給，但農民居住條件持續(xù)惡化，違章建房相當普遍。問題的根源，則在集鎮(zhèn)布局，產業(yè)集聚、人口集聚。
“點對點”只能謀一域，“面對面”則謀全局；“產業(yè)協(xié)作”解決的是經濟發(fā)展問題，“全面對接”解決的則是整體發(fā)展問題。
作為杭州城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌的重要平臺和創(chuàng)新性載體，“區(qū)縣協(xié)作”一經推出，就在城鄉(xiāng)之間建立起全方位對接的運行機制。這一機制以產業(yè)共建為前導，以社會各個領域的聯動跟進為后續(xù)，表現出了強大的生命力。在5個協(xié)作組下面，城區(qū)的街道和農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面結對，規(guī)劃、黨建、城管、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等各個部門一律納入協(xié)作范疇。城鄉(xiāng)之間所有的“經絡”被全部打通。
蕭山區(qū)與富陽市本是鄰居，但以前“老死不相往來”。蕭山的苗木產業(yè)全國首屈一指，但土地資源異常緊缺；但一墻之隔的富陽，農業(yè)產業(yè)層次相對較低，土地資源卻相對豐富。“區(qū)縣協(xié)作”后，舉辦了“蕭山媒體看富陽”活動，發(fā)現兩地在苗木產業(yè)發(fā)展上完全可以互補。蕭山很快就在富陽建起了千畝苗木基地，業(yè)主們再也無需背井離鄉(xiāng)，四處尋找機會。
花木產業(yè)的對接打開了兩地全面協(xié)作的缺口。蕭山和富陽發(fā)現，雙方還有更大的協(xié)作空間。特別是在旅游資源開發(fā)上，大家各有優(yōu)勢，各有定位，存在高度的互補性，于是和另一個協(xié)作城區(qū)一起，推出了“會客在蕭山、休閑在上城、運動在富陽”的旅游協(xié)作方案，每季推出蕭山、上城千人團游富陽大型活動。
這種協(xié)作，始自產業(yè)，但并不以產業(yè)或經濟的發(fā)展作為最終目的。通過產業(yè)共建，建立起來的是經濟社會發(fā)展的整體格局，所影響的是各個領域的改革和進步。“區(qū)縣協(xié)作”領導小組副組長、杭州市委副書記王金財認為，隨著改革的推進，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重心，越來越從經濟的發(fā)展，延展到社會管理和民生問題。
洋溪街道位于建德新安江邊，有5個行政村，一個社區(qū)；四季青街道位于江干區(qū)的錢塘江邊，原是杭州的蔬菜基地，現為主城區(qū)之一，也有5個社區(qū)，一個合作社，正好一對一成為對接單位。
更巧的是，洋溪街道正處在一個“撤村建居”的轉型當口，下一步“村集體資產股份制改造”、“村留用地使用”等等問題如何解決，心里都沒有底。而四季青街道則已全部完成了“撤村建居”工作，村集體資產股份制改造也于前些年全部結束。農民變成了市民，村民變成了股民。
正是“踏破鐵鞋無覓處，得來全不費工夫”，對接單位在轉型、轉制過程中的辦法及經驗得失，如今都成了洋溪街道各社區(qū)和行政村的“活教材”。在這里，城市社區(qū)的管理和創(chuàng)新能力，對同樣處在轉型期的鄉(xiāng)村，具有非同尋常的意義。洋溪街道傅副主任感慨：“撤村建居和村集體資產股份制改造，關系到每一個村民的切身利益，來不得半點兒馬虎，現在有了結對的單位，好比是為我們免費請來了一個老師，我們會少走很多的彎路。”從“父子”到“兄弟”
今年9月8日，科技部和浙江省人民政府在北京共同舉辦了一場推介會。令人不解的是，推介會上，余杭和臨安的兩個科技城聯袂登場。
人們的不解自有道理。因為余杭區(qū)的未來科技城和臨安市的青山湖科技城盡管近在咫尺，但分屬兩地，本應“井水不犯河水”。“區(qū)縣協(xié)作”將余杭和臨安連在了一起，他們開始將兩地的資源和發(fā)展定位等結合在一起進行通盤考慮。而后，雙方抱團推介，既節(jié)約了大量人力、物力成本，又壯了聲勢，豐富了推介內容。
一直以來，說到城鄉(xiāng)關系，人們總是習慣于站在城市的立場考慮問題，似乎城市和農村相互割裂，是兩個獨立的經濟體。所謂的城鄉(xiāng)互動，往往被簡單地理解為“互通有無”的農產品進城，工業(yè)品下鄉(xiāng)。所提出的產業(yè)“退二進三”、“梯度轉移”，則明顯把農村當作了城市的配角。#p#分頁標題#e#
“區(qū)縣協(xié)作”機制的推行，為大家提供了一個重新審視城鄉(xiāng)關系的新視角。人們發(fā)現，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅是農村發(fā)展的需要，更是城市發(fā)展內在的需求。雙方相互依存，不可或缺。
其實，像余杭和臨安一樣，一起聯手搞推介的，在“區(qū)縣協(xié)作”之后已經蔚然成風。如拱墅區(qū)與桐廬縣抱團在西安聯合召開投資環(huán)境推介會，一致對外招商引資；蕭山、上城與富陽聯合組團赴臺灣推廣三地旅游產品；而早在北京之前，余杭與臨安已在武漢舉辦“2011杭州城西科創(chuàng)產業(yè)集聚區(qū)專題推介會”，將余杭西部板塊與臨安青山科技城作為一個整體對外推介。
聯合推介的背后，反映的是城鄉(xiāng)之間關系和角色的調整。“區(qū)縣協(xié)作”領導小組副組長、杭州市副市長何關新點破其中奧秘：“以前各行其是，城市和鄉(xiāng)村各走各的路，各算各的賬，現在捆綁發(fā)展，考慮得最多的，是如何整合資源，互利雙贏。”一些基層干部的感受更直接、更形象，他們說，以前，城鄉(xiāng)之間是“父子”關系，今天，變成了“兄弟”關系。
一些人們司空見慣的常規(guī)項目，在“區(qū)縣協(xié)作”的大背景下，也被賦予了新的內涵。
“臨安山貨大賣場”是下城區(qū)和臨安市的一個協(xié)作項目，面積3500平方米，即將在下城區(qū)開張營業(yè)。類似的農產品銷售場所，在杭州數不勝數，但這個“大賣場”不僅規(guī)模大，而且經營管理模式與眾不同。
下城區(qū)是浙江最大的商業(yè)區(qū)、商務區(qū)，各種國內外的商業(yè)活動極為活躍，集聚了大批商業(yè)人才，對商業(yè)模式的探索樂此不疲；而臨安山清水秀，生態(tài)一流，所產農產品安全、環(huán)保，深受消費者喜愛。雙方商定，以大賣場為龍頭，建立一整套集品牌管理、生產基地管理、產品質量檢測、追蹤、倉儲物流及市場分析預測、電子商務等內容的信息化系統(tǒng)。而在這個信息化系統(tǒng)的背后，則是一個從品牌運營到基地管理，從營銷策劃到倉儲物流的人才精英團隊。它的使命，除了一般的企業(yè)盈利以外，更重要的是試圖形成一個以資本、品牌為核心，鏈接生產領域、流通領域，能帶動農業(yè)產業(yè)升級、農民致富的、新型的商業(yè)模式。
從表面看，“大賣場”與別人大同小異，賣的都是農產品，但怎么賣農產品，卻有了天壤之別。
下城區(qū)區(qū)委書記趙敏認為：“以前開大賣場，可能主要考慮保證城市居民的供應，今天，更注重站在統(tǒng)籌發(fā)展的高度，進行要素的優(yōu)化配置和資源共享。”
據了解，上城區(qū)有100多家私募基金和風投企業(yè)，融資和投資能力巨大；江干區(qū)則為省內食品加工的重要基地，實力超群；西湖區(qū)的樓宇經濟、拱墅區(qū)的文化創(chuàng)意產業(yè)及異軍突起的濱江區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)等等。這些林林總總的服務業(yè)、加工業(yè)，都需要一個相應的實業(yè)基礎為支撐，而同一個杭州經濟圈的5縣（市），既是城市經濟最理想的腹地，也是城市經濟新一輪對外擴張中僅存的一塊“洼地”。一直以來，說起統(tǒng)籌，人們總是習慣于以簽約了幾個合作項目作為衡量標準。
