國家林草局草原管理司
黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生。這是黨中央從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對新時代加強生態(tài)文明建設(shè)作出的重大部署。
草原是我國陸地上面積最大的綠色生態(tài)屏障，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要基礎(chǔ)。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹四中全會精神，按照堅持和完善生態(tài)文明制度體系的新要求，加快建立完善草原保護修復(fù)制度，努力構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障。
一、充分認識完善草原保護修復(fù)制度的重要意義
(一)完善草原保護修復(fù)制度是堅持和完善生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求?！稕Q定》提出，要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復(fù)制度，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度。要統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復(fù)，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護。這對建立完善草原保護修復(fù)制度提出了新要求。黨的十八大以來，草原保護修復(fù)工作得到明顯加強，草原保護修復(fù)制度建設(shè)取得積極進展，但與建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的要求還有較大的差距，還存在許多短板。我們要加快建立完善草原保護修復(fù)制度，鞏固草原保護修復(fù)成果，提升草原生態(tài)產(chǎn)品供給能力。
(二)完善草原保護修復(fù)制度是構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障的重要保障。我國草原主要分布在北方干旱半干旱區(qū)和青藏高原，既是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的發(fā)源地和重要水源涵養(yǎng)區(qū)，又是抵御風(fēng)沙侵襲的第一道生態(tài)安全屏障，對維護國家生態(tài)安全具有不可替代的作用。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加大草原保護力度，構(gòu)筑我國北方重要生態(tài)安全屏障?？傮w來看，我國草原生態(tài)系統(tǒng)仍較脆弱，大部分草原存在不同程度的退化，與筑牢重要生態(tài)安全屏障的要求還有差距。我們要建立完善草原保護修復(fù)制度，堅持用嚴格的制度保護草原，筑牢和守護好祖國的生態(tài)安全屏障。
(三)完善草原保護修復(fù)制度是實現(xiàn)綠色發(fā)展的必由之路。草原不僅是重要的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，也是草原牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和廣大牧民群眾最基本的生產(chǎn)資料，還是傳承草原文化的重要載體。草原地區(qū)不僅是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)，也是邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困人口的集中分布區(qū)，“四區(qū)疊加”，是實現(xiàn)全面建成小康社會和脫貧攻堅目標(biāo)的重點和難點地區(qū)。習(xí)近平總書記強調(diào)，草原地區(qū)要努力探索出一條符合戰(zhàn)略定位、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。我們要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立完善草原保護修復(fù)制度，合理開發(fā)利用草原資源，積極推進草原地區(qū)綠色發(fā)展。
二、準(zhǔn)確把握新時代草原保護修復(fù)制度的科學(xué)內(nèi)涵
黨的十八大以來，我國草原保護修復(fù)工作得到明顯加強，取得重要進展和顯著成效。同時，草原保護修復(fù)工作底子薄、基礎(chǔ)差，草原生態(tài)系統(tǒng)依然十分脆弱，草原生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾依然突出。特別是草原保護修復(fù)制度不健全、不完善、不落實的問題還比較突出。做好新時代草原保護修復(fù)工作，必須準(zhǔn)確把握草原保護修復(fù)制度的豐富內(nèi)涵。
在發(fā)展理念上，堅持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理。要把生態(tài)保護擺在草原工作的首位，牢固樹立山水林田湖草生命共同體的理念，按照全面保護、系統(tǒng)治理的要求，采取綜合措施全面提高草原保護修復(fù)工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性、長效性，持續(xù)改善草原生態(tài)環(huán)境，提升草原生態(tài)功能。
在發(fā)展目標(biāo)上，堅持統(tǒng)籌兼顧、實現(xiàn)共贏。要樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧草原生態(tài)保護和開發(fā)利用。在全面加強草原生態(tài)保護的同時，科學(xué)合理開發(fā)利用草原資源的多種功能，造福草原各族人民，實現(xiàn)美麗與發(fā)展共贏。
在保護措施上，堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔。要牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然的理念，全面加強草原保護，促進草原休養(yǎng)生息，充分發(fā)揮草原生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力。同時，在有條件的地方輔助以免耕補播、生境改良、治蟲滅鼠、植被重建等人工修復(fù)措施，加快恢復(fù)草原植被，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。
在體制機制上，堅持多方聯(lián)動、形成合力。要在堅持黨對草原保護修復(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮各級人民政府草原保護修復(fù)主導(dǎo)作用的同時，通過創(chuàng)新體制機制，注重發(fā)揮牧民群眾保護建設(shè)和合理利用草原的主體作用，積極引導(dǎo)全社會參與草原保護修復(fù)，建立“政府主導(dǎo)、牧民主體、全民參與”的草原保護修復(fù)新機制。
三、著力抓好草原保護修復(fù)制度建設(shè)的重點任務(wù)
草原保護修復(fù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要強化頂層設(shè)計，從源頭預(yù)防、過程管理、損害賠償、責(zé)任追究各個環(huán)節(jié)，堅持問題導(dǎo)向，全面建立完善草原保護修復(fù)制度。
一是建立完善草原資源產(chǎn)權(quán)制度，著力解決草原資源底數(shù)不清和產(chǎn)權(quán)主體不明晰、權(quán)益不落實等問題。結(jié)合第三次國土資源調(diào)查，加快推進草原資源調(diào)查和確權(quán)登記頒證，準(zhǔn)確掌握草原資源底數(shù)，健全草原資源產(chǎn)權(quán)體系，明確各類產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利義務(wù)。建立落實國有草原資源有償使用制度。進一步落實和完善草原承包經(jīng)營制度，規(guī)范草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
二是嚴格落實草原資源保護制度，著力解決非法開墾、非法占用等擅自改變草原用途的問題。加強草原資源用途管制，嚴禁擅自改變草原用途和性質(zhì)。建立完善基本草原保護制度，明確基本草原劃定范圍，實施更加嚴格的保護和管理，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴守生態(tài)保護紅線，嚴禁在生態(tài)保護紅線內(nèi)的草原上從事不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動。加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度，依法查處非法開墾、占用草原和亂采濫挖草原野生植物等行為。
三是完善落實草原生態(tài)修復(fù)制度，著力治理退化草原，提升草原生態(tài)服務(wù)功能。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)編制草原保護修復(fù)規(guī)劃，明確草原功能分區(qū)，針對不同區(qū)域、不同退化程度的草原，制定有針對性的保護修復(fù)和治理措施。堅持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，采取圍封禁牧、補播改良、鼠蟲病害和毒害草治理、人工種草等措施，促進草原休養(yǎng)生息，加快恢復(fù)退化草原植被，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。
四是創(chuàng)新完善草原合理利用制度，著力解決草原過度利用問題，提升草原科學(xué)利用水平。嚴格落實草畜平衡制度，創(chuàng)新監(jiān)管手段，加大監(jiān)管力度，下大力氣解決草原超載過牧問題。積極推進劃區(qū)輪牧和返青期休牧，合理均衡利用草原資源。對打草場和野生采種場，實行輪割輪采，促進牧草繁殖更新。科學(xué)利用草原豐富的旅游資源，推進草原旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進牧民增收。
五是嚴格落實草原保護責(zé)任制度，著力建立草原保護權(quán)責(zé)一體和對草原資源不敢破壞、破壞不起的新機制。建立完善草原保護修復(fù)目標(biāo)評價考核制度，將草原保護修復(fù)相關(guān)約束性指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。嚴格落實黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，對不作為、亂作為造成草原嚴重破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行終身追究制。完善草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對違法破壞草原的單位和個人，不僅要依法追究其法律責(zé)任，還要追究其草原生態(tài)損害的賠償責(zé)任，提高違法成本。
六是不斷強化草原基礎(chǔ)工作，為建立、完善、落實草原保護修復(fù)制度提供有力支撐。加快推進《草原法》修訂，將一些行之有效的制度上升為法律條文，為加強草原保護修復(fù)提供有力的法律依據(jù)。加強草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，采取天空地一體化監(jiān)測手段，及時掌握草原植被和生態(tài)狀況，分析變化規(guī)律，為科學(xué)制定草原保護修復(fù)政策和措施提供依據(jù)。加強草原生態(tài)保護基礎(chǔ)理論和實用技術(shù)研究，強化草原科技創(chuàng)新人才和科研平臺建設(shè)，提升草原保護修復(fù)科技支撐能力。
