前面幾篇文章，我們就綜合執(zhí)法隊伍的職責(zé)、機構(gòu)、層級以及隊伍建設(shè)等方面進行了解讀，文章刊登以后，多位讀者通過來信和來電的方式參與討論，特別是地方生態(tài)環(huán)境部門的同志提出了很多現(xiàn)實問題的解決辦法，對豐富解讀和改革探索起到了積極作用。通過與讀者的交流，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)于還存在一定的爭論，今天我們將就此問題和大家做進一步探討。我們認為，要找準定位、理順機制，發(fā)揮好綜合執(zhí)法隊伍應(yīng)有的作用，務(wù)必要處理好以下三個方面的問題。

解讀1：生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍接受同級生態(tài)環(huán)境主管部門的領(lǐng)導(dǎo)

《指導(dǎo)意見》指出，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍主要職能是依法查處生態(tài)環(huán)境違法行為，依法開展污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全等方面的日常監(jiān)督檢查。生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負責(zé)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法工作，支持生態(tài)環(huán)境保護隊伍實施行政執(zhí)法。這一表述，明確了生態(tài)環(huán)境主管部門是生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的領(lǐng)導(dǎo)部門的定位，從頂層設(shè)計上為綜合執(zhí)法隊伍履職明確了方向。

生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法，起步較晚，對“以誰的名義執(zhí)法”一直有不同的看法，而以誰的名義執(zhí)法，將對執(zhí)法程序、行政復(fù)議等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。目前絕大多數(shù)地方生態(tài)環(huán)境部門均以部門名義執(zhí)法，能夠較好地履行執(zhí)法職責(zé)。新的《環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。”由此可見，目前環(huán)境執(zhí)法隊伍依然是受委托執(zhí)法。

既然法律的框架無法突破，那么如何在法律框架下更好地發(fā)揮執(zhí)法隊伍的作用，《指導(dǎo)意見》提出了生態(tài)環(huán)境主管部門是生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的領(lǐng)導(dǎo)部門的定位。在具體實踐中，生態(tài)環(huán)境主管部門作為領(lǐng)導(dǎo)部門，履行執(zhí)法隊伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，統(tǒng)籌做好隊伍管理、對外協(xié)調(diào)等支持行政執(zhí)法的職責(zé)。而對綜合執(zhí)法隊伍，《指導(dǎo)意見》指出了規(guī)范化、現(xiàn)代化、專業(yè)化、制度化的發(fā)展方向，真正做到“讓專業(yè)的人，專心，做專業(yè)的事”。

同時，與之相匹配，在基層執(zhí)法方面，《指導(dǎo)意見》提出“局隊合一”的模式，壓實縣級生態(tài)環(huán)境分局對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把資源和力量向執(zhí)法一線傾斜。對于“局隊合一”的具體落實形式，《指導(dǎo)意見》賦予了地方很大自主權(quán)，要求結(jié)合實際情況落實。建議可參考公安機關(guān)內(nèi)設(shè)刑警、交警大隊的模式，縣級生態(tài)環(huán)境分局可以內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍。

解讀2：理順生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍與相關(guān)行業(yè)管理部門權(quán)責(zé)關(guān)系

相關(guān)行業(yè)管理部門不再保留生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍。從中央深化行政執(zhí)法體制改革的總體要求來看，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》規(guī)定，深化行政執(zhí)法體制改革，目的是“解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題”，實現(xiàn)路徑是“相對集中行政處罰權(quán)，整合精簡執(zhí)法隊伍”“整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍”“探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法”?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》第五十一條要求，“整合環(huán)境保護和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法”?！吨笇?dǎo)意見》堅持優(yōu)化、協(xié)調(diào)、高效的原則，整合相關(guān)部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)，相對集中行政處罰權(quán)，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，按照編隨事走、人隨編走的原則，相關(guān)行業(yè)管理部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法人員同步劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。相關(guān)行業(yè)管理部門劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域執(zhí)法職能后，不再行使相關(guān)領(lǐng)域原有執(zhí)法權(quán)，不再保留生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍。

執(zhí)法權(quán)整合不影響相關(guān)部門行業(yè)管理的完整性。綜合執(zhí)法隊伍的定位是執(zhí)法辦案，職責(zé)整合范圍僅限于行政處罰權(quán)，以及檢查權(quán)和強制權(quán)，不排斥行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任，相關(guān)部門仍需在源頭和過程中承擔(dān)日常監(jiān)管責(zé)任。在工作關(guān)系上，相關(guān)行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊伍屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，對于劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項，國家或省級相關(guān)行業(yè)管理部門通過制定相關(guān)業(yè)務(wù)政策、法規(guī)、標準和技術(shù)規(guī)范等措施進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在組織架構(gòu)上，可以依托環(huán)委會或者聯(lián)席會議機制，協(xié)調(diào)加強對綜合生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的有關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。相關(guān)行業(yè)管理部門履行生態(tài)環(huán)境保護“一崗雙責(zé)”，在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護違法行為的，可參照行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制模式，依法移交綜合執(zhí)法隊伍查處。

解讀3：加強生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍與其他綜合執(zhí)法隊伍之間的執(zhí)法協(xié)同

執(zhí)法協(xié)同，主要是指執(zhí)法隊伍之間對于特別問題的職能協(xié)調(diào)、工作銜接和聯(lián)合行動機制，用以協(xié)調(diào)在行使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法職責(zé)時可能發(fā)生的沖突。主要從兩個方面來理解。

一方面，即使職責(zé)再整合、再集成，往往還是會出現(xiàn)職責(zé)交叉，而且此次改革后，仍然有部分生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責(zé)需要農(nóng)業(yè)、交通等部門執(zhí)行，例如“漁業(yè)船舶污染防治”的執(zhí)法權(quán)，這就需要加強各綜合執(zhí)法隊伍間的執(zhí)法協(xié)同。

另一方面，各綜合執(zhí)法隊伍之間“隔行如隔山”，互相不了解、不清楚對方職責(zé)所在。對于同一違法主體的違法行為，因執(zhí)法依據(jù)不同、方式不同，各支執(zhí)法隊伍的執(zhí)法難度和效果也大相徑庭。例如，在建筑施工噪聲執(zhí)法中，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍依據(jù)噪聲污染的有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法手段較為單一，處罰力度較弱。但是，對于住建部門來說，因掌握著違法主體建筑施工許可證這一命門，其執(zhí)法的力度和效果更好。對于生產(chǎn)性企業(yè)來講，生態(tài)環(huán)境部門因為對上市、信貸有著一票否決權(quán)，往往比其他部門執(zhí)法更有力量。為降低執(zhí)法成本、形成執(zhí)法合力、確保執(zhí)法效果，也需要加強各綜合執(zhí)法隊伍間的執(zhí)法協(xié)同。

由此可見，加強各綜合執(zhí)法隊伍之間的執(zhí)法協(xié)同，取長補短，將是生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法隊伍履職盡責(zé)的重要補充?！吨笇?dǎo)意見》特別指出，加強生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍與其他綜合執(zhí)法隊伍的協(xié)同，特別是在專業(yè)技術(shù)要求適宜、執(zhí)法頻率高、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，鼓勵各地結(jié)合實際，積極探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。