保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)

是我們的歷史重任

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，保護(hù)意識(shí)和行為的產(chǎn)生往往是破壞的行為結(jié)果倒逼出來的。在漫長的歷史長河中，人類享受著自然的供給，人們對(duì)自然資源的索取沒有超過自然界自我恢復(fù)的閾值，人與自然相對(duì)相安無事。隨著人類數(shù)量的增長以及利用自然手段和能力的增強(qiáng)，特別是工業(yè)化以來的200多年來，資源的短缺和環(huán)境的退化現(xiàn)象從局部蔓延到全局，生態(tài)環(huán)境問題成了全球性問題。具有5000多年文明史的中國發(fā)展到今天，遇到了前所未有的資源趨緊、生態(tài)退化、環(huán)境污染加劇、生物多樣性銳減的嚴(yán)峻局面，我們賴以生存的自然環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅。保護(hù)原生自然生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)退化生態(tài)環(huán)境，成了我們這幾代人的歷史重任。相比破壞了再來投入資金修復(fù)(有的生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞就無法修復(fù))，投資自然保護(hù)能夠獲得最大化的費(fèi)效比，因此，國家十分重視自然保護(hù)事業(yè)。

建立自然保護(hù)地

是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的理想模式

自然生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存的生命支持系統(tǒng)，既是人類的生存空間，又直接或間接地提供了各類基本生產(chǎn)資料。構(gòu)成自然生態(tài)系統(tǒng)的水、空氣、土壤和動(dòng)植物等生態(tài)要素，是人類須臾不可離開的物質(zhì)條件，保持一個(gè)完整的、健康的自然生態(tài)系統(tǒng)，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)國家興衰和民族存亡，是國家安全的重要組成部分。世界上公認(rèn)，建立自然保護(hù)地是迄今為止最有效的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生物多樣性的理想模式。

我國自然保護(hù)成績顯著

諸多挑戰(zhàn)亟待改革突圍

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著成績，建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多種保護(hù)地類型，數(shù)量達(dá)10369處，面積約占陸地國土面積的18%，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

但同時(shí)，自然保護(hù)地存在的問題也相當(dāng)突出，一是缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃。從“條”方面看，各類自然保護(hù)地分屬林業(yè)、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門管理，交叉重疊，有的自然保護(hù)地同時(shí)掛著自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)地、A級(jí)旅游區(qū)等多個(gè)牌子，面積重復(fù)，數(shù)據(jù)打架，各自為政，效率不高。從“塊”方面看，完整的生態(tài)系統(tǒng)被行政分割，碎片化現(xiàn)象突出。二是產(chǎn)權(quán)不夠明晰。全民所有自然資源產(chǎn)權(quán)人缺位，同一個(gè)自然保護(hù)區(qū)多部門管理，社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)的“公地悲劇”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是管理機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)。建設(shè)管理缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

這些問題的存在，使自然保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象：自然保護(hù)區(qū)管理人員不買景區(qū)門票就進(jìn)不了保護(hù)區(qū)巡山護(hù)林;同一塊土地，林業(yè)和國土部門土地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，土地臺(tái)賬對(duì)不上;一些城鎮(zhèn)劃入了自然保護(hù)區(qū)，區(qū)內(nèi)人為活動(dòng)與管理?xiàng)l例發(fā)生沖突，礦產(chǎn)資源管理部門在自然保護(hù)區(qū)頒發(fā)礦產(chǎn)勘探和開采權(quán)，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)重疊，利用和保護(hù)發(fā)生矛盾;執(zhí)法部門難以執(zhí)法到位，社區(qū)貧困，群眾訴求難以滿足;有的自然保護(hù)區(qū)權(quán)衡利益后“跳槽”，時(shí)而歸A部門管理，時(shí)而歸B部門管理;檢查過多，地方難以應(yīng)付，有些問題卻遲遲難以解決;協(xié)調(diào)工作量大，出臺(tái)一個(gè)國家公園試點(diǎn)的文件，需要13個(gè)部委局蓋章，等等。問題和矛盾不斷積累，出現(xiàn)了新疆卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)10年6次調(diào)減面積超過6000平方公里，野生動(dòng)物為開礦讓路，以及甘肅祁連山長期破壞自然保護(hù)區(qū)資源問題得不到及時(shí)解決等典型事件，觸目驚心?，F(xiàn)狀已經(jīng)適應(yīng)不了生態(tài)文明建設(shè)的需求，問題已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候。

建立國家公園體制

是時(shí)代的呼喚、歷史的重托

國家公園是人類文明發(fā)展到一定階段后的必然產(chǎn)物，它的出現(xiàn)推動(dòng)了自然保護(hù)事業(yè)的興起和發(fā)展，不僅創(chuàng)造了人類社會(huì)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的新形式，也引發(fā)了世界性的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)。自1872年美國黃石國家公園誕生以來，國家公園這種自然保護(hù)地的模式已經(jīng)在全球200多個(gè)國家通行。

中國將國家公園定位為自然保護(hù)地最重要類型之一。國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，兼有科研、教育、游憩等功能，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。將最具有生態(tài)重要性、國家代表性和全面公益性的核心資源納入國家公園，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，是國家國土生態(tài)安全屏障的主要載體，是全民整體利益的組成部分，用國家意志和國家公權(quán)力行使管理權(quán)，是統(tǒng)籌國家利益和地方利益的載體，也是中央規(guī)范地方行為的工具。與一般的自然保護(hù)地相比，國家公園范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強(qiáng)、管理層級(jí)更高、保護(hù)更嚴(yán)格，突出原真性和完整性保護(hù)，是構(gòu)建自然保護(hù)地體系的“四梁八柱”，在自然保護(hù)地體系中占有主體地位。通過建立國家公園體制，改革自然保護(hù)領(lǐng)域存在的問題，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，恰逢其時(shí)。

改 革

是脫胎換骨的系統(tǒng)工程、科學(xué)工程

建立國家公園體制，是踐行生態(tài)文明戰(zhàn)略的重大部署，改革成敗與否，關(guān)系著占國土面積1/5的高價(jià)值生態(tài)空間的安全性，關(guān)系著能否持續(xù)不斷地提供生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)安全庇護(hù)，其意義十分重大。因此，這次改革絕不是修修補(bǔ)補(bǔ)、小打小鬧，而是脫胎換骨，具有系統(tǒng)性和革命性。應(yīng)該說，對(duì)于自然保護(hù)地多頭管理、權(quán)責(zé)不明等弊端，人們都深有感觸，對(duì)于怎么改，也都有一些傾向，但一把部門利益甚至個(gè)人利益擺進(jìn)去，就會(huì)影響判斷力和客觀性、公正性。

中央對(duì)此有著深邃的洞察和清醒的認(rèn)識(shí)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。他還特別指出，要著力建設(shè)國家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，中央政府主要對(duì)石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩俊⒄湎∫吧鷦?dòng)植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)?！督夜珗@體制總體方案》提出，優(yōu)化自然保護(hù)地體系，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，將國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等職能整合，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子。國家公園管理局作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的代表，將承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能的自然生態(tài)空間和自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理起來，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的嚴(yán)格保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和整體保護(hù)。

在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的方針下，在自然保護(hù)領(lǐng)域自上而下做好了頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。在空間上統(tǒng)一規(guī)劃，把所有的自然資源統(tǒng)一歸自然資源部確權(quán)登記，把分散在各部門的自然保護(hù)地全部納入新成立的國家公園管理局統(tǒng)一管理，這將從根本上解決九龍治水的問題，體現(xiàn)了在自然保護(hù)領(lǐng)域管理體制改革的先進(jìn)性。

統(tǒng)一高效的國家公園體制

在全球范圍都具有先進(jìn)性

經(jīng)過上百年的探索實(shí)踐，國家公園的理念和發(fā)展模式已成為世界上自然保護(hù)的一種重要形式。全球已有200多個(gè)國家和地區(qū)建立了上萬個(gè)國家公園，總保護(hù)面積超過400萬平方公里，占全球保護(hù)面積的23.6%。

總體來看，國外國家公園主要有3種管理體制。

一是自上而下的垂直管理體制。這種體制最為普遍，實(shí)行的國家最多，包括美國、巴西、阿根廷、澳大利亞等。作為世界上第一個(gè)國家公園的誕生地，美國國家公園走過了140多年的曲折歷程，建立了成熟的國家公園體系，國家公園管理局管理著59個(gè)國家公園，以及國家歷史公園等20多種類型共417處國家公園管理單位，總面積為34.2萬平方公里，約占國土面積的3.6%;由于美國的自然保護(hù)地體系由國家公園管理局、林務(wù)局、魚和野生動(dòng)物管理局、土地局等部門分別管理，不是“大部制”管理，相對(duì)分散，各行其政，完整性仍然受到影響，彼此之間也有難以協(xié)調(diào)的問題。巴西是生物多樣性大國，其國家公園的管理模式為中央集權(quán)型管理，自上而下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)并輔以其他部門合作和民間機(jī)構(gòu)的協(xié)助，管理體系健全，層次清晰，職責(zé)劃分明確，值得參考借鑒。阿根廷國家公園歷史悠久，1934年成立國家公園管理委員會(huì)，正式確立了國家公園為主的自然保護(hù)體系。阿根廷的自然保護(hù)體系以國家公園為主，此外還有自然保護(hù)區(qū)、瀕危物種保護(hù)區(qū)、人類文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等。國家公園管理局隸屬于阿根廷環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展部。國家公園管理局是阿根廷國家公園及其他保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)對(duì)全國國家公園的管理，同時(shí)也要負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)、世界遺產(chǎn)、國家紀(jì)念地等的管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)簡單明了，部門設(shè)置科學(xué)，職責(zé)劃分合理。

二是自上而下與地方自治相并行的管理體制。最典型的是加拿大和日本。加拿大的管理機(jī)構(gòu)建立最早，經(jīng)過100多年的發(fā)展逐步形成，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)健全，分為國家級(jí)和省級(jí)國家公園，國家級(jí)國家公園由聯(lián)邦政府實(shí)行垂直管理，省級(jí)國家公園由各省政府自己管理，兩級(jí)機(jī)構(gòu)沒有交叉也不相互聯(lián)系。

三是地方自治型管理體制。采取這種體制的國家較少，代表性國家是德國。德國國家公園的建立、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理目標(biāo)的制定等一系列事務(wù)，都由地區(qū)或州政府決定，聯(lián)邦政府僅為開展此項(xiàng)工作制定宏觀政策、框架性規(guī)定和相關(guān)法規(guī)，基本不參與具體管理。

在借鑒國際先進(jìn)作法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國自然保護(hù)地實(shí)際，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，健全法制保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。國家公園管理局負(fù)責(zé)管理以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，肩負(fù)著守護(hù)者、管理者、使用的監(jiān)管者、生態(tài)產(chǎn)品的供給者、生態(tài)文化傳播和對(duì)外交流的使者等角色，以構(gòu)建生態(tài)安全屏障、保護(hù)野生動(dòng)植物、維護(hù)生物多樣性、滿足人民認(rèn)識(shí)自然和親近自然的精神文化需求、確保國家的重要生態(tài)資源全民共享、世代傳承的職責(zé)，以建設(shè)美麗中國、維護(hù)中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)空間為使命。成立國家公園管理局的做法與國際上絕大多數(shù)國家做法相近，又結(jié)合中國國情，體現(xiàn)了中國特色，具有科學(xué)性和前瞻性，一旦實(shí)施，將在全球自然保護(hù)地體系治理方面獨(dú)樹一幟，為發(fā)展中國家保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境提供中國經(jīng)驗(yàn)。

建立自然保護(hù)地體系是千秋偉業(yè)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，科學(xué)劃定生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間，按照主體功能區(qū)分別制定配套政策，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)空間，適度控制生產(chǎn)空間，合理利用生活空間，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。其中，將由不同層級(jí)的自然保護(hù)地組成的完善的自然保護(hù)地體系，納入生態(tài)紅線管理，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)保護(hù)、完整保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)，是美麗中國建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。按照規(guī)劃，中國將在2030年建立起完善的自然保護(hù)地體系。筆者預(yù)估，屆時(shí)我國的自然保護(hù)地面積會(huì)超過陸地國土面積的20%，其中大部分重要的生態(tài)空間將被納入國家公園，用國家意志和國家力量來進(jìn)行永久保護(hù)，這是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)。

以“功成不必在我”精神

推進(jìn)改革

改革是對(duì)權(quán)力的再分配和利益格局的再調(diào)整，必然傷及一些既得利益方。這次調(diào)整，中央的方針非常明確，態(tài)度非常堅(jiān)決。一些部門將移交自然保護(hù)地的管理職能，國家公園管理局將承接一些新的職能，這對(duì)利益相關(guān)者是一個(gè)考驗(yàn)。我們必須堅(jiān)持正確改革方向，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握好改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，抓住機(jī)遇，有重點(diǎn)地解決階段性突出矛盾，以“功成不必在我”和自我革命的精神，把工作做深做細(xì)，不折不扣把深化機(jī)構(gòu)改革的要求落到實(shí)處。一是組建精干高效的國家公園管理局，立足長遠(yuǎn)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是選好配強(qiáng)干部隊(duì)伍，組建專家委員會(huì)。正確的路線確定以后，干部就是決定的因素，自然保護(hù)專業(yè)性強(qiáng)，從業(yè)人員的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)尤為重要。三是盡快制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系。四是加快制定《國家公園法》。五是開展自然保護(hù)地分類，制定國家公園發(fā)展規(guī)劃。

在歷史上，美國的西奧多·羅斯福、約翰·繆爾等人因?yàn)榇罅ν苿?dòng)自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)而被后人銘記。以國家公園體制建設(shè)為標(biāo)志，中國正在掀起一場新的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，這場新時(shí)代的國家公園和自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)站在了新的起點(diǎn)和高度上，這既是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，更是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，其規(guī)模和影響力更加巨大，是關(guān)乎13億人生態(tài)空間的大事，必將產(chǎn)生更加深遠(yuǎn)的歷史意義。中國構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，必將在中國歷史上留下一座生態(tài)文明建設(shè)的豐碑。